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關于《高層建筑消防安全管理規定(草案征求意見稿)》的說明

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來源:中華人民共和國應急管理部官網網址:https://www.mem.gov.cn/hd/zqyj/202004/t20200426_350466.shtml
文章附圖

關于《高層建筑消防安全管理規定

(草案征求意見稿)》的說明

為切實加強高層建筑消防安全管理,應急管理部消防救援局組織起草了《高層建筑消防安全管理規定》(以下簡稱《規定》),有關情況說明如下:

一、制定《規定》的必要性

近年來,隨著我國經濟社會的快速發展,全國高層建筑數量劇增,據不完全統計,目前已有高層建筑60萬幢。高層建筑火災多發,消防安全形勢日益嚴峻。一是高層建筑增長快,體量大、功能復雜,整體風險高。全國現有百米以上超高層8000余幢,年均增長率達8%,是世界年均增長率的2.5倍,我國還是世界上擁有200以上摩天大樓數量最多的國家。高層建筑層數多、豎向管井密布、功能復雜、人員密集、火災負荷大,起火后易造成大面積充煙和立體燃燒,給火災防控和滅火救援工作帶來嚴峻挑戰。二是建筑消防安全條件不達標,歷史遺留問題突出。全國大量高層建筑采用易燃可燃外保溫材料,遇明火易發生大面積燃燒。同時,高層建筑內部的消防系統龐大,控制邏輯復雜,隱患節點多,加之管理不到位,導致系統出現故障的幾率較大。一些建造年代較早的高層建筑,受限于當時的技術條件,建筑防火標準低,目前全國30萬幢高層住宅建筑中有超過35%未設置自動消防設施。三是日常消防管理不到位,自防自救能力差。大多數高層建筑有兩個以上業主或者使用人,業主、使用人之間安全管理責任不清,相互推諉,出現真空地帶。一些消防控制室操作人員流動性大,有的無證上崗,不熟悉消防設施,不懂得應急處置;部分高層住宅建筑的業主和使用人消防安全意識不強,缺乏最基本的逃生自救常識和技能,而且大量使用可燃材料裝修,隨意遮擋、拆卸消防設施,堵塞疏散通道等情況大量存在。四是高層建筑火災多發。近年來,我國高層建筑火災呈高發趨勢,2009年造成損失1.5億的央視“2.9”大火、2010年亡58人的上海“11.15”大火、2011年遼寧沈陽皇朝萬鑫酒店“2·3”大火,2017年亡10人的南昌“2.25”火災,都發生在高層建筑內,造成大量人員傷亡和財產損失。

目前有關高層建筑消防安全管理的規章,分別是公安部1986年頒布實施的《高層建筑消防管理規則》(〔86〕公消字41號)和1992年頒布實施的《高層居民住宅樓防火管理規則》(公安部令第11號),都已出臺25年以上,隨著我國高層建筑的快速發展和法律法規、標準規范的修訂,相關內容已不能適應當前高層建筑消防安全管理的實際需要,有必要對原有規定進行整合和完善,對高層建筑消防安全管理工作予以規范和加強。

二、制定思路和簡要過程

(一)制定思路。一是貫徹落實《消防法》、國辦《消防安全責任制實施辦法》等,針對火災高風險領域和防范重點,加強高層建筑消防安全管理,強化火災防控措施;二是適應我國城鎮化和高層建筑迅猛發展的消防安全需求,研究高層建筑消防安全重點和難點問題,完善高層建筑消防安全法律制度;三是吸取近年來高層建筑火災事故教訓,總結高層建筑消防安全專項整治取得的經驗,進一步明晰高層建筑消防安全管理責任,提出更加嚴格的消防安全管理措施,提高消防安全設防標準,確保高層建筑消防安全。

(二)簡要過程。2017年啟動起草工作,認真研究和吸取高層建筑消防安全管理的經驗做法和火災教訓,深入基層開展調研,先后向中編辦、民政部、住房城鄉建設部等單位征求意見和調研走訪,廣泛征求基層消防部門、高層建筑業主、物業服務企業、基層組織和專家學者意見,多次召開座談研討會,通過中國政府法制網站向社會公開征求意見;2018年國家機構改革以來,又根據法律修改情況和形勢發展需要,對《規定》內容進行了調整。20193月征求了各省、自治區、直轄市應急管理廳(局),新疆生產建設兵團應急管理局的意見,經充分論證和反復修改完善,形成了《規定》征求意見稿。

三、《規定》的主要內容

《規定》分為總則、消防安全職責、消防安全管理、消防宣傳教育和滅火疏散預案、法律責任、附則,共654條。

(一)明晰高層建筑各方主體的消防安全職責。高層建筑依法投入使用后,其消防安全責任涉及業主、使用人、物業服務企業以及政府部門、基層組織。《規定》依據《消防法》、《物權法》和高層建筑消防管理實際需要,進一步明確相關主體的消防安全責任。一是明確業主、使用人的消防安全責任。《規定》將高層建筑區分為高層住宅建筑和高層公共建筑兩類,分別對高層公共建筑的業主、使用人的消防安全職責和高層住宅建筑的業主、使用人的消防安全義務進行了具體明確。二是明確物業服務企業等專業服務單位的消防安全職責。《規定》明確了物業服務企業、消防技術服務機構等專業服務單位可以接受委托提供消防安全服務,并規定了建立消防安全制度、明確專管部門、消防設施維護保養、防火巡查檢查、火災隱患整改、消防宣傳教育、滅火和應急疏散演練等消防安全職責。三是明確多產權建筑消防安全管理形式。《規定》明確同一高層建筑有兩個以上業主、使用人的,應當委托一家物業服務企業或者消防技術服務機構等專業服務單位,或者明確一個業主、使用人作為統一管理人,對共有部分的消防安全實行統一管理,并負責協調、指導業主、使用人共同做好整棟建筑的消防安全工作,防止由于多業主、使用人之間推諉扯皮導致事關整棟建筑的消防安全責任落不到實處。四是明確有關部門和基層組織對高層建筑的消防安全管理職責。規定了消防救援機構的消防監督管理職責,其他有關部門按照“三個必須”要求在各自職責范圍內做好消防安全工作;規定居(村)委會應當開展針對高層建筑的群眾性消防工作,鄉鎮政府、街道辦事處應當將高層建筑消防安全納入基層社會治理和網格化管理范圍,開展消防安全檢查和宣傳教育。

(二)規范高層建筑日常消防安全管理。總結分析近年來高層建筑火災事故教訓,結合現行法律法規和消防技術規范的要求,對容易引發火災事故和造成群死群傷的重點部位、特殊場所以及用火用電的日常消防安全管理關鍵環節進行了細化和明確。一是加強外保溫材料的管理。《規定》明確對使用易燃、可燃材料作為高層建筑外墻保溫材料以及在高層建筑外墻違規動火用電、燃放煙花爆竹做了禁止性規定,并要求及時修復破損、開裂和脫落的外墻保溫系統,并在醒目位置設置提示性和警示性標識,標示外墻保溫材料的燃燒性能、防火要求。二是細化了重點部位的管理要求。《規定》對高層建筑內的廚房、倉庫、設備用房、管道井、避難層、消防車通道、登高操作面、疏散通道、安全出口等方面分別提出了具體的消防安全管理措施。三是規范用火、用電、用氣行為管理。在用火管理方面,《規定》對開展明火作業的審批程序、現場監護等方面做了明確規定,并要求高層公共建筑應當根據自身使用性質,劃定禁火禁煙區域。在用電管理方面,《規定》明確高層建筑電器設備的安裝使用及其線路敷設、維護保養和檢測應當符合消防技術標準及管理規定。在用氣管理方面,《規定》明確高層建筑內燃氣用具的安裝使用及其管路敷設、維護保養和檢測應當符合消防技術標準及管理規定。四是全面推行標識化管理。《規定》明確高層建筑的業主、使用人應當在消防車通道、消防車登高操作場地、滅火救援窗、消防水泵接合器、常閉式防火門等部位設置提示性、警示性標識。消防設施設備應標識開、關狀態,并采取鉛封等限位措施。五是細化了消防設施設備的日常維護管理。《規定》對高層建筑防火檢查、巡查的頻次和具體內容進行了明確,并規定高層建筑內的消防設施應當由具備從業條件的消防技術服務機構進行維護保養和檢測。同時,《規定》對消防控制室值班人員的配置、資格、技能要求等進行了細化。

(三)強化消防宣傳教育和滅火疏散預案制定演練。在消防宣傳教育方面,《規定》明確高層公共建筑內的單位應當每半年至少對員工開展一次消防安全教育培訓。高層住宅建筑的物業服務企業應當每年至少對居住人員進行一次消防安全教育培訓。同時,對高層建筑開展日常消防安全宣傳和警示教育的形式進行了明確。在滅火疏散預案制定演練方面,《規定》充分考慮高層建筑使用性質和業態特點,規定高層建筑應當結合場所特點,分級分類編制滅火和應急疏散預案。規模較大、功能業態復雜、有兩個以上業主、使用人或者多個職能部門的高層公共建筑,應當編制總體預案和分項預案,并對預案演練頻次進行了具體明確。

(四)固化工作經驗,創新管理手段。《規定》總結近年來高層建筑專項整治工作經驗,按照創新社會治理的要求,對一些行之有效的管理措施予以固化。一是推行消防安全管理人和樓長制度。《規定》明確高層住宅建筑應當逐棟明確一名消防安全樓長,并由物業服務企業的管理人員、業主代表或者基層網格管理人員擔任,負責組織開展防火巡查、檢查,消防安全宣傳教育等消防安全管理工作。高層公共建筑的業主、使用人或者物業服務企業應當明確消防安全管理人,組織開展整棟建筑的消防安全管理工作,并規定建筑高度大于一百米的高層公共建筑的消防安全經理人應當具備相應資格。二是著力破解棄管高層建筑消防安全管理難題。《規定》明確對無物業服務企業且未成立業主委員會的高層住宅建筑,鄉鎮人民政府、街道辦事處應當引導業主成立自主管理機構,或者聘請具有資質的專業機構對消防安全實施管理。有條件的鄉鎮人民政府、街道辦事處可以通過購買服務等方式,為業主、使用人提供高層住宅建筑消防安全防范服務。三是明確建筑消防設施運行和維修改造的經費來源。《規定》明確高層住宅建筑的消防設施日常運行、維護和維修、更新、改造費用,由業主承擔;委托消防服務單位的,消防設施的日常運行、維護和檢測費用應當納入物業服務或者消防技術服務費用。共用消防設施的維修、更新、改造費用,可依法從住宅專項維修資金列支。四是規范微型消防站等消防組織建設。《規定》明確高層公共建筑內的消防安全重點單位、高層住宅小區的物業服務企業應當建立微型消防站等志愿消防組織,配備必要的人員、器材、裝備,定期開展防火巡查、消防宣傳,及時處置、撲救初起火災。五是規范電動自行車管理。《規定》鼓勵電動自行車存放、充電場所應當獨立設置,設置在高層建筑內時,應當與建筑其他部分進行防火分隔,充電設施應當具備充滿自動斷電功能。嚴禁在高層建筑疏散走道、樓梯間、安全出口停放電動自行車或者為電動自行車充電。六是強化技防物防措施。《規定》要求高層建筑的業主、使用人應當每年至少開展一次消防安全自我評估;推廣應用智能化手段對電氣、燃氣消防安全和消防設施運行等進行監控和預警;無自動消防設施的高層住宅建筑鼓勵因地制宜安裝火災報警和噴水滅火系統、火災應急廣播等消防設施,提升自防自救能力。

(五)完善法律責任。《規定》根據違法情節設定了警告、罰款的行政處罰規定,處罰種類、幅度符合《行政處罰法》有關規定。《規定》所列舉的八種違法行為,均是其他法律法規沒有明確規定但在消防執法監督中又常見的,對高層建筑的消防安全影響較大,有必要設定行政處罰予以懲戒。

四、需要說明的其他問題

關于物業服務企業的消防安全職責,經與住建部門多次協商,住建部門認為應當考慮物業服務企業提供消防安全服務應以和業主的物業服務合同中約定為前提,且應當考慮其資金費用等實際問題。我們經認真考慮和調研、征求意見,將高層建筑區分為公共建筑和住宅建筑,住宅建筑的物業服務企業依照消防法的規定,應當履行合同約定和法律規定的義務,并對此進行了明確,體現既尊重合同約定,又要符合法律規定。同時,在建立微型消防站、消防設施的維護保養費用等方面明確要納入物業服務費用。

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